A contas com a competição fiscal

Publicado na revista Dia D a 08/09/2006

Segundo a “regra de provisão de bens públicos” de Paul Samuelson (Prémio Nobel da Economia em 1970 e autor do mais conhecido manual de introdução à Economia), o aumento da carga fiscal estaria condicionado à provisão de bens públicos. Desta forma, os impostos apenas aumentariam enquanto os benefícios obtidos (pelo fornecimento de bens públicos) fossem superiores aos custos.

Em termos algébricos teríamos (usando C para custos e B para benefícios) aumento de impostos e acréscimos no fornecimento de bens públicos enquanto C <B. O equilíbrio (o óptimo para um dado país) seria atingido quando C=B.

O problema é que, segundo os defensores deste modelo, isto apenas se verifica quando o governo é livre de fixar os impostos. Num ambiente de concorrência fiscal (quando existem diferenças na fiscalidade entre vários países) o aumento de impostos tem um custo adicional que advém da provável fuga de capitais para países onde o sistema fiscal lhes seja mais favorável. Desta forma, a equação deixa de ser válida e o equilíbrio obtém-se quando C + X = B (onde X representa o custo associado às “fugas de capitais”).

Pela mesma razão, os governos que decidissem reduzir os impostos poderiam conseguir compensar a perda de receita fiscal no “capital doméstico” com a receita obtida dos “capitais estrangeiros” que conseguissem atrair.

É claro que, num modelo dinâmico, este não seria o final da história. No momento seguinte, o governo do primeiro país poderia retaliar reduzindo os impostos para níveis ainda mais baixos, ao que o segundo poderia responder reduzindo novamente os impostos e assim sucessivamente.

Vista desta forma, a competição fiscal seria uma indesejável “corrida para o fundo” (“race to the bottom”) que resultaria na sub-provisão de bens públicos a nível global. Faria, pois, todo o sentido que, também a nível global, os países cooperassem de forma a harmonizar os sistemas fiscais em nome do bem comum.

Este tipo de modelos (desenvolvidos sob diversas formas ao longo das últimas décadas) padecem no entanto de diversos problemas, nomeadamente ao nível dos pressupostos, como assinala Richard Teather (“The Benefits of tax competition”, IEA 2005).

Em primeiro lugar, pressupõe-se a existência de um jogo de soma nula (“zero sum game”) em que o stock de capital disponível é fixo ao longo do tempo, correspondendo o ganho de um país a uma perda simétrica de outro. Não é pois tomado em consideração o provável aumento da poupança resultante de uma redução de impostos (com o também provável aumento do capital disponível) nem o aumento da riqueza decorrente do aumento da actividade económica.

Outro problema é a desconsideração do custo de oportunidade que resulta da redução da despesa privada. Ao contrário do que o modelo pressupõe, o estado não é o único agente que actua na economia e que tem capacidade de fornecer bens públicos. Ao capturar parte do rendimento dos privados, a possibilidade de consumir e investir por parte destes últimos diminui. Além disso, ao reservar para si determinados sectores de actividade (ou pelo menos ao assumir uma posição privilegiada) impede que apareçam ofertas concorrenciais, porventura com uma melhor relação custo/benefício.

Convém também ter em conta que a estimação de custos e benefícios em projectos públicos é uma área em que os erros grosseiros são muito frequentes. Sem necessidade de responder perante accionistas e dispondo de fundos virtualmente ilimitados existem poucas razões para acreditar que a análise dos projectos públicos possa ser mais acertada que a dos privados. Dada esta ineficiência (dir-se-ia “natural”) da despesa pública, seria possível obter o mesmo nível de bens públicos com um menor grau de despesa.

Por último, estes modelos dependem em grande medida do pressuposto de que os governos se movem apenas pelo “bem geral”. Como realçam André Azevedo Alves e José Manuel Moreira (“O que é a Escolha Pública?”, Principia 2004), é perfeitamente possível que motivações políticas não coincidentes com o “bem geral” se sobreponham a quaisquer considerações económicas na alocação da despesa pública. Os projectos públicos podem, por exemplo, destinar-se a beneficiar grupos determinantes em termos eleitorais ou grupos de interesses que, pelo seu potencial de contestação ou influência sobre o processo político, é conveniente apaziguar e satisfazer. Por outro lado, os custos (ou seja, os impostos) podem também ser desigualmente distribuídos pelos contribuintes, recaindo de forma desproporcional sobre minorias sem peso eleitoral.

Considerando uma visão mais abrangente e realista sobre o funcionamento do estado e os efeitos dos impostos, a competição fiscal pode ser vista não como uma “corrida para o fundo” mas sim como uma forma de reduzir o poder discricionário dos governos. Assim sendo, a competição fiscal entre várias entidades políticas é na realidade um poderoso incentivo à redução das suas ineficiências e à concentração das suas actividades em funções que sejam mais consensuais e que (realmente) não sejam passíveis de fornecimento adequado pelo sector privado.